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美国政府采购发展史研究

2022年01月11日 08:50 来源:中国政府采购报打印

   ■ 赵勇
政府采购是西方市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。美国是西方国家中最早实行政府采购的国家之一,政府采购制度随着社会经济的发展不断改进和更新,采购程序越来越合理、简洁,以适应不断变化的市场、环境的需求。笔者对相关文献进行研究后全面将美国政府采购的历史划分为四个阶段。
自由采购阶段:1778年—1867年
自美国独立后,所有的政府采购都是直接自由采购。此阶段,该国还未形成系统的政府采购体系,政府采购主要是以商业性质为目的,政府采购的社会性功能还未得以发挥,政府采购行为也缺乏有效的监督和制约。
1778年,美国大陆会议批准了对采购委托人的任命。这是美国历史上第一次有记载的采购行为。任命中提到,将按照大陆军队垫资2%的比例,对采购委托人的工作进行补偿。但同年年底发现,上述安排导致成本超额并可能存在一些欺骗情形。因此,把上述规定中补偿的相关内容改为给采购官员发放工资。1792年,美国国会通过了规范采购法令,授权国防部和财政部代表国家签订合同。1795年,美国第一个综合性采购立法《政府供应商法》诞生,该法成为美国军事采购的法律基础。
回顾这段历史,可以发现,此阶段美国政府采购带有较重的商业色彩,政府采购由各部门、单位自由购买。采购权分散,缺乏必要的监督机构和执行者,政府采购的效率时常难以得到应有的保障。由此,美国政府采购在此阶段主要存在以下三点问题:一是采购价格高。二是采购的物品不一定适用。三是采购中易发生腐败行为。
因过度分权导致的行为不当和权力滥用,美国国会于1808年发布了《政府合同法》,要求在政府采购中进行竞争。1809年,国会又通过了《采购法》,要求政府采购必须经过正式公告才能开展。1861年,《民用综合拨款法》发布,规定竞争性密封招标(类似我国的“公开招标”)为法定优先采购方式。即一定采购金额以上的项目,必须通过密封招标进行,且必须有三个或三个以上的投标人。该法同时还明确了采购机构、采购官员应遵循的程序和方法。此外,该法还规定,除劳务采购和公共紧急采购外,应优先使用该采购方式。
该法经过一段时间的实践发现,政府采购行为仅规定密封招标还不够。因为在评标和授标过程仍然存在暗箱操作行为,价格高、腐败等现象仍然存在。
规范化采购阶段:1868年—1946年
1868年,美国国会通过了一项法律,要求政府采购必须密封招标和公开授予合同。从此,美国政府各部门的政府采购活动按照公开发布公告、密封招标、评标和公开授予合同的法定程序开展。从初步引入市场化的密封招标程序到正式将密封招标确立为一项基本法定准则,美国用了90年的时间。
1916年,美国《国防法》授权美国总统优先军事采购的权利。即在战争期间或者战争即将来临时,军事供给订单、合同优先于其他所有政府订单和合同。
在第二次世界大战期间,美国国会暂停了《民用综合拨款法》的使用。时任总统罗斯福通过行政命令成立了战时生产委员会,并赋予了委员会极大的采购权。战争结束后,国会又恢复使用《民用综合拨款法》。1940年,《转让赔偿法》规定对政府的索赔可以转让给金融机构。1941年,美国议会组成了国防项目特别调查委员会,委员会主席是来自密苏里州的参议员杜鲁门。该委员会认定国防采购中存在丑闻。外界认为,调查丑闻事件为日后杜鲁门当选美国总统,入住白宫筹得不少政治筹码。第二次世界大战结束后,杜鲁门对政府采购改革的兴趣不减,分别通过了《战争资产管理》《通用服务管理》两部法律。
 通过上述这段历史我们看到:美国政府采购制度设计是权力博弈的结果,而政府采购的改革意味着权力的再次分配。
在19—20世纪,美国政府采购是由采购人员接受委托实施采购。采购人员很少经过专业教育或培训便可上岗。采购人员对记录采购过程比如何更好地实施采购更感兴趣。公众关心的只是采购中是否存在贪污。
自1868年起以及以后的100年里,密封招标一直是美国政府采购的基本方式。然而,随着社会经济的不断发展,密封招标方式在实践运用中存在一些问题,这与该方式设立时的预期效果存在一定差距:一方面,“最低报价决定”的原则过于严苛,产品差异不能仅以价格作为唯一的决定标准;另一方面,采购项目规格的复杂性和技术要求的不确切性使法律所规定达到的采购要求十分模糊,政府有时也不能确定最低报价的供应商能否满足政府自身的采购要求,甚至政府采购实体有时对采购目标也不甚了解(如武器采购、公共工程采购)。因此,两次世界大战间,在军事采购中将密封招标采购要求逐步取消了。
政策化采购阶段:1933年—1993年
1933年,美国国会通过了《购买美国货法》。以此为起点,越来越多的社会经济政策出现在政府采购制度中。
1947年颁布的《军事采购法》和1949年颁布的《联邦财产行政服务法》出现后,《民用综合拨款法》一直规范着美国政府采购的历史宣告结束,上述两部法律适用于美国军事和民用部门的大部分采购。
1947年,美国国会在制定《军事采购法》中列举了政府采购过程中就军事采购问题的若干例外规定,该规定仍尊重市场经济的基本原则。但明确,买卖双方达成初步一致的情况下,可以对经由市场化取得的共识部分进行协商或更正。在第二次世界大战期间,美国放弃了密封招标的强制要求,根据《第一战争权力法》的规定,通过协商谈判方式签订了采购合同。通过第二次世界大战时期的采购经验表明,采购程序应更具有灵活和建设性。
1962年颁布的《诚实谈判法》要求,供应商提供真实有效的成本和价格信息,以使政府获得公平价格。
1972年,政府采购委员会产生,同时,美国联邦政府进行了一系列改革促进政府采购质量的提高。同年,国会建议逐步以竞争性谈判方式取代密封投标的主导地位。美国国会的《政府采购委员会报告》指出,“竞争性谈判应当被确认为一种正常有效的方法,在公开招标不适用的情况下优先使用”,第一次试探性建议取消了密封招标的优先地位。不过,为了防止取消密封招标优先地位后,对非竞争性授予合同缺乏限制,政府也相应加强了对采用非竞争性采购方式的例外条件的审查和监督管理。
1984年,美国国会通过《合同竞争法》,第一次修正了《军事采购法》和《联邦财产行政服务法》,使这两部法案的规定尽可能趋向一致。同时,还对联邦政府采购方式的主要内容进行了改变,最为重要的变化是废除了对正式公告的传统偏见,明确取消了密封投标作为政府优先选择的采购方式,而且批准各种竞争采购程序的使用。由此,改变了长期以来国会坚持的密封投标方式优先,协商谈判不属于竞争方式的观念。
依据《军事采购法》《联邦财产行政服务法》制订了政府采购政策和操作规则,也相应产生了适用于军事和民用采购机构的《军事采购条例》《联邦采购条例》。1984年,《联邦采购条例》几经修改后,明确军品采购和民用采购均要遵循此条例的相关规则。由此形成了依据联邦采购政策办公室和预算管理办公室的宽泛政策指南,由联邦事务总局局长、国防部长和国家航空航天局局长联合权力机构发布的、适用于所有联邦行政机构购买货物或服务活动的协调一致的联邦采购法规体系。
商品化采购阶段:1994年至今
随着美国国力的增强,采购规模不断增长。相应地,出台了更多的法律对政府采购进行规范。层出不穷的法律法规以及社会各界的关注与监督,给采购官员戴上了一道道“枷锁”,几乎使得他们失去了腐败的机会和可能。但作为代价,采购的效率也在不断降低。
1970年,联邦会计总署(GAO)的研究报告显示,国防采购中超预算的现象十分明显,导致超预算最重要的原因就是,政府制订了过于特殊的采购需求和技术规格。为说明该问题,报告详细揭示了某个水果蛋糕的采购技术规格书竟长达18页之多。但在当时,无论是这份报告还是国会专门成立的委员会,对“政府采购应当提高经济效益及效率”的建议,都没有得到立法者的真正关注。由此直接导致了美国20世纪80年代初“天价采购”丑闻的不断爆发。
帕卡德委员会的报告以及1990年成立的立法建议组(专门致力于梳理采购相关法律的小组,依据《国防授权法》第800章而成立)的报告都强调了“商品化”的重要意义。报告认为,政府采购中,无论是中间产品还是最终产品,都应尽量采购市场中的现有商品。这两份报告引发了美国20世纪90年代中期的政府采购改革。
1994年,《联邦采购优化法》出台,鼓励政府采购商业市场中存在的商品,而不是由政府提出特定需求的产品。该法还简化了采购流程,使得政府采购能够享受到商品市场中的新产品、新技术以及与技术相关的服务。同时,还授权美国联邦服务总署(CSA)拓展协议供货采购方式,以解决在商品市场中采购而导致程序性、规范性不足的问题。从那时起到今天,美国的协议供货采购一直飞速发展,但是也开始暴露出一些问题,美国的相关机构及学者目前正在对商品化、协议供货制度进行检讨和反思。
《联邦财产与行政服务法》规定,联邦总务管理局可以向行政机构授权采购,并允许行政机构授权或委托其他机构采购,或者几个机构联合或授权采购。从采购权限上明确了联邦总务管理局的采购权利从集中走向分散。
1996年《联邦采购改革法》进一步细化了采购程序,进一步简化了10万美元—500万美元商品采购以及允许可以分两阶段的施工程序。
与此同时,美国政府采购受到最主要的挑战之一,来自如何充分利用信息技术。1993年,时任总统克林顿发布了电子商务简化政府采购令,要求1994年9月前,建立基本的政府采购电子化程序,使联邦政府和私人卖主能够通过电子商务化进行询价、报价、签订采购订单、授予合同等。1995年7月,上线联邦电子商务系统。2000年9月,美国政府开通“第一政府”网站(www.Firstgov.gov),将政府采购的需求信息以及供应商的信息在该网站发布。2001年,时任总统小布什出台了政府采购电子化方面的规定,即到2002年年底之前,凡是25000美元以上的政府采购项目,联邦政府各部门必须使用联邦政府统一的电子采购平台。2002年颁布了《2002电子政府法》(E—Governmment Act 2002)。2003年4月,联邦一级的政府拨款网站开通,专门负责美国联邦政府的项目拨款。美国政府采购电子化构架基本实现。
综上,美国政府采购历史可以分为四个阶段并浓缩为以下特征:自由化阶段经历了90年,采购方式与一般的商业采购无异;规范化阶段经历了60多年,采购方式主要为密封招标;政策化阶段经历了60多年,采购方式主要为竞争性谈判;目前处于商品化阶段,电子招标、协议供货等新型采购方式被引人政府采购中。每一阶段所要解决的主要问题不同,颁布的法律不同,相应地也就具备了各自不同的特点。
(本文节选自《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》一书,本报获原作者授权发表)
 

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