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加入RCEP 开启我国政府采购对外开放新篇章

2021年12月31日 10:11 来源:中国政府采购报打印

  ■ 本报记者 昝妍

  2022年1月1日起,《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)正式生效。这是我国签署的首个具有政府采购承诺责任义务的区域性贸易协定。
  RCEP政府采购章节涉及透明度义务、合作条款等。RCEP生效后,我国将以推进政府采购透明化进程以及与其他缔约方之间合作为契机,加深政府采购领域的交流,共享政府采购信息资源。业内认为,加入RCEP,彰显出我国政府采购对外开放的主动作为。
  8个条款
  RCEP除序言外共计20章。其中,第16章为政府采购,内容包含目标、原则、适用范围、透明度、合作、审议、联络点、不适用争端解决8项条款以及一个附件,下文将详细介绍各条款内容。
  第一,政府采购目标。本章开宗明义指出,缔约方之间应当将透明度以及在此领域的合作视为重要目标:“缔约方认识到促进政府采购相关法律、法规和程序的透明度以及开展缔约方之间合作的重要性。”
  第二,政府采购范围。适用于缔约方中央政府实体开展政府采购涉及的法律、法规和程序。中央政府实体范围,由缔约方自行定义或通报。
  第三,政府采购原则。缔约方应认识到政府采购在进一步推动本地区经济一体化,促进经济增长和就业方面的作用。如,政府采购明确向国际竞争开放,各缔约方应当在尽可能且适当的情况下,根据该缔约方适用的被普遍接受的政府采购原则进行政府采购。
  第四,政府采购透明度。透明度是政府采购章节的核心内容,它要求RCEP各缔约方应当做到以下4点:一是公开政府采购相关法律法规,同时,尽可能公开政府采购程序以及招标信息。二是尽最大努力通过电子化方式提供上述信息,并不断更新。三是各缔约方应当在第16章的附件中列明政府采购法律、规章、程序和招标信息公开发布的纸质或电子媒体联系方式。四是各缔约方要使上述信息能以英文版方式获取。
  第五,政府采购领域的合作。RCEP要求各缔约方应当做到以下4点:一是尽可能就缔约方的法律、法规、程序以及其中任何修订交换信息。二是向缔约方提供培训、技术援助、能力建设以及共享上述举措相关信息。三是在可能的情况下,缔约方之间共享中小微企业在政府采购中的最佳实践信息。四是在可能的情况下,缔约方之间共享与电子采购系统相关的信息。
  第六,审议政府采购的内容。当缔约方达成一致时,在RCEP第28章第8条规定的期限内,审议政府采购章节内容,为缔约方未来进一步丰富和完善政府采购章节预留空间。
  第七,建立联络点。各缔约方在本协定生效之日起30天内,指定一个或多个联络点,以便开展政府采购领域的相关合作以实现信息共享。每年各缔约方都应将本国联络点的相关信息及变动情况向其他缔约方进行通报。
  第八,争议机制。RCEP中的争议机制尚不适用政府采购领域。
  3大特点
  自由贸易协定中包含政府采购内容的不在少数,如《政府采购协议》(GPA)《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)《加拿大—欧盟全面经济贸易协定》(CETA)等。相较这些协定,RCEP政府采购章节主要呈现以下3大特点。
  特点一:对成员国的要求具备很强的包容性。RCEP缔约方共有15个国家,均为世界贸易组织(WTO)成员。其中,日本、澳大利亚、新西兰、韩国、新加坡5国为发达国家,且为WTO《政府采购协议》(GPA)成员。文莱、马来西亚、越南、印度尼西亚、菲律宾、泰国、中国7国为发展中国家,前3国参与了包含具有法律可执行性(Legal-enforceability)政府采购条款的区域贸易协定(RTA),后4国参与了不包含具有法律可执行性(Legal-unenforceability)政府采购条款的RTA。老挝、柬埔寨、缅甸3国既不是GPA成员,也没有参与其他包含具有法律可执行性政府采购条款的RTA,且这3国属于最不发达国家。根据RCEP成员的组成来看,缔约方的经济发展水平迥异,政府采购市场开放程度差距很大,因此,从兼顾各方利益的角度来看,RCEP对成员国的要求具备很强的包容性。
  另外,值得注意的是,RCEP政府采购章节覆盖15个国家,但该章附件内容仅载明了12个国家政府采购发布的纸质或电子方式。这是因为RCEP规定,政府采购章节的任何规定不得要求最不发达国家缔约方承担与透明度和合作相关的任何义务。最不发达国家缔约方可以受益于缔约方之间的合作。透明度履行义务方面也体现出了RCEP对不发达国家采取包容性原则以及给予政策倾斜。
  特点二:引领亚太地区政府采购透明度进程。“政府采购透明度原则是指,应通过一种易于获取、广泛使用的媒介,完整并及时地向所有相关方提供政府采购信息而无需支付费用。透明度原则应覆盖政府采购全生命周期。”国际关系学院刘慧认为,与其他国际组织、区域性国际组织或协定的有关政府采购透明度承诺规定相比较,RCEP透明度规则稍显保守,仅将政府采购的透明度停留在中央政府实体的政府采购法律法规、采购公告层面。尽管如此,RCEP仍引领了亚太地区政府采购透明度进程。据她介绍,亚太经济合作组织(APEC)曾于1995年通过了《大阪行动议程》,开放政府采购被列为实现APEC贸易投资自由化与便利化的具体措施之一。1997年,APEC政府采购非约束性原则——透明度原则形成,约定到2020年政府采购非约束性原则将成为约束性原则,各成员必须统一执行。但该议题至今没有任何进展。由此可以看出,亚太地区政府采购市场透明化推动不易。而RCEP采用分国别、分层级,更为容易接受的方式推进了亚太地区政府采购透明化的发展,而且被所有东盟国家接受。
  特点三:多项条款为软性义务且采取渐进式开放模式。在区域贸易协定的条款中,条款的性质一类属于法律可执行性的,另一类属于法律不可执行性的。两者的区别在于条款内容是否表述明确、缔约方之间履行义务是否明晰。当表述采用模糊性的词汇时,例如,“缔约方之间应努力……” “尽可能地”等表述,属于法律不可执行性的。当表述采用了肯定性的词汇时,例如,“缔约方之间应当……” “任何一方不得……”等表述,属于法律可执行性的。依据此标准,湖北工业大学教授胡渊表示,RCEP政府采购章节中多数条款的表述采用了“尽可能”“努力”“尽力”等词汇,属于法律不可执行性。同时,她认为RCEP的政府采购条款更多地是趋向于“未来”,在缔约方之间纳入约束性的软承诺。根据RCEP的审议条款,政府采购章节每5年审议一次,这为各方未来进一步丰富和完善政府采购章节预留了空间。RCEP有望采取渐进的方式,不断深化政府采购条款。此外,尽管RCEP中设有争端解决机制,但政府采购领域被排除在适用范围之外,这更表明了政府采购条款约束力尚有较大提升空间。
  3点影响
  首先,以承担政府采购透明化义务为契机,整合政府采购法规制度发布渠道。从RCEP政府采购章节来看,透明度原则为整章的核心内容且属于法律可执行的。按照条款,今后我国中央政府采购实体(国家机关层级)的政府采购法律、各项规章、政府采购程序、采购公告都要在中国政府采购网公开发布,并翻译为英文,供其他14个缔约方随时查阅。同样,除了老挝、柬埔寨、缅甸3国,其他缔约方也有义务对我国开放其中央政府采购实体的政府采购法律、法规、程序、公告等。刘慧认为,我国在承担RCEP政府采购透明化义务的同时,不仅可以形成贯通全国的中央级政府采购制度信息发布渠道,还可以为本国企业提供其他国家政府采购市场的信息资源,为我国企业增加新的贸易机会、向国际发展提供新机遇。
  其次,以建立联络点为契机,加深政府采购领域合作。RCEP在促进缔约方加强政府采购信息交流和合作方面,提出了培训、技术援助、共享电子信息、建立联络点等内容。胡渊认为,RCEP可借鉴其他区域贸易协定的做法,将联络点升级为政府采购委员会,由缔约方政府的代表组成。RCEP政府采购委员会除了负责合作和信息共享事项,还包括召开与政府采购章节实施和运用的相关事项会议,定期对政府采购章节进行审议,并决定是否举行进一步谈判,比如,扩大采购实体范围、纳入政府采购程序条款等。
  最后,以加入RCEP为契机,进一步探索政府采购市场开放的成本与收益。“任何国家开放政府采购市场,必定考虑开放的成本和收益。比如,开放后能否对国内政府采购制度改革有正面影响?是否会对本国某些行业、企业产生负面影响?”胡渊认为,我国可将RCEP作为进一步扩大政采开放的“试验田”,在区域层面探索政府采购市场开放的成本与收益,有利于准确认识开放政采市场的成本和收益,以便于我国调整加入GPA 的出价,有利于全面开放政采市场后的管理。
  注释:
  最不发达国家,又称最低度开发国家和未开发国家(Least developed country),是指经联合国认定的社会、经济发展水平以及人类发展指数最低的一系列国家,主要分布在除南极洲和欧洲外的大洲。截至2019年,经联合国批准全世界最不发达国家共有47个。
  RCEP
  《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership)简称RCEP。
  该协定由东盟十国发起,旨在通过削减关税及非关税壁垒,建立统一市场的自由贸易协定。
  成员
  15国
  东盟:印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸、柬埔寨。
  东亚:中国、日本、韩国。
  大洋洲:澳大利亚、新西兰。
  涉及领域
  政府采购、货物贸易、服务贸易、投资准入、电子商务、争议解决、竞争政策、中小企业、标准和技术、动植物检疫、经济技术合作、知识产权等。
  大事记
  阶段一:产生共同意向
  在2011年,第19届东盟峰会上,东盟十国领导人正式通过了RCEP。
  2012年8月,在东盟十国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰的经济部长会议上,RCEP得到了各国领导人的一致响应和原则性同意。这次会议被评为东盟和亚洲经济贸易开放与合作的“一次重大成就”。
  阶段二:取得实质成果
  2013年5月,RCEP举行首轮谈判,各国派代表团参会。截至2014年,相关各方完成了5轮深入谈判。在5轮谈判中,主要国家领导人表示希望尽早完成谈判,达成协定。
  阶段三:各国加速推动
  2017年,RCEP首次举行领导人会议,与会各国领导人在会后发表了联合声明,称需要整合现有自由贸易协定,并建立新的经济联系。
  在之后的历次会议上,各国政府通过联合声明和倡议敦促各国代表加紧磋商,早日达成协定。
  阶段四:达成最终共识
  2019年11月,印度决定退出RCEP的谈判。
  在RCEP第3次领导人会议上发布的联合声明,宣布RCEP15个成员国结束全部20个章节的文本谈判和所有市场准入谈判,并于2020年签署协定。
  2021年11月15日,东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个国家,正式签署RCEP,这标志着全球规模最大的自由贸易协定正式达成。
  
 
  
 
  

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